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首先，我们来了解今年6月开始的清理整治政策。笔者揣测，这份引起全国高尔夫业界震动的《文件》，许多业内人士并未通读过。 《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》 各省、自治区、直辖市人民政府： 为合理利用和保护土地资源，遏制高尔夫球场的盲目建设，2004年，国务院办公厅印发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》（国办发[2004]1号，以下简称《通知》），明确要求暂停新建高尔夫球场，清理已建、在建的高尔夫球场项目。《通知》印发后，盲目建设高尔夫球场的现象基本得到了遏制。但最近一个时期，一些地方无视《通知》和国务院有关文件要求，违规建设高尔夫球场，占用大量耕地和林地资源，造成了极坏的社会影响。为切实加强规范管理，保护耕地和林地资源，坚决制止违规建设高尔夫球场现象，经国务院同意，在全国开展高尔夫球场综合清理整治工作。现就工作安排和要求通知如下： 一、清理整治范围 （一）《通知》印发前未按规定履行立项、规划、用地和环境影响评价等建设审批手续建设的高尔夫球场。 （二）《通知》印发后开工建设的高尔夫球场。 二、清理整治原则 （一）坚决保护耕地和林地资源。所有球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用的耕地和林地必须全部退出，尽快进行复耕和恢复森林植被。 （二）重点督办严重违法违规项目。对于占用耕地面积超过球场总面积50%的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法围垦河湖影响防洪安全的球场、非法占用公共资源建设的球场，相关部门和地方政府要重点督办。 （三）从严处理瞒报项目。对未按规定纳入清理整治范围的违规高尔夫球场，一经检查发现，一律予以取缔，并严肃追究有关人员的责任。 三、清理整治要求 严格按照《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《水法》、《森林法》等法律法规，开展清理整治工作。对违法违规建设高尔夫球场的行为和有关地方政府部门违规审批、监管不力、执法不严等失职渎职行为，要依法进行查处，并追究相关单位和人员的责任。 对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并从新从高缴纳相关规费。 四、责任分工 清理整治工作的责任主体为各省、自治区、直辖市人民政府。各地方政府要高度重视，切实加强检查指导工作，尽快研究细化实施方案，组织发展改革、监察、国土、环保、建设、水利、农业、工商、体育、林业、旅游等部门，抽调专门人员成立工作组，对本地区高尔夫球场项目进行逐一核查，对违规球场依法进行处理。清理整治工作完成后，各地方政府要将本地区所有球场名单及违规球场清理整治情况进行汇总，并于2011年6月底前报送国家发展改革委。国务院有关部门将组成联合督查组，对各地清理整治情况进行监督检查。 国家发展改革委将会同有关部门研究提出今后一段时期我国高尔夫球场建设规范发展的意见，在意见公布之前，各地要继续严格执行《通知》等有关文件要求，一律不得擅自批准和开工建设高尔夫球场项目。 国家发展改革委、监察部、国土资源部、环境保护部 住房城乡建设部、水利部、农业部、工商总局、 体育总局、林业局、旅游局 二〇一一年四月十一日 这份正文1134字的《文件》，信息量极为丰富，影响深远，值得从业者细细研读。 《文件》第一段，表明这次清理整治的背景和原因，一是违规建设的高尔夫球场，占用了大量耕地和林地资源，二是造成了极坏的社会影响。清理整治的目的在于，切实对高尔夫球场加强规范管理，以保护耕地和林地资源，坚决制止违规建设高尔夫球场现象。 那么，究竟有多少高尔夫球场占用的是耕地呢？全国的高尔夫球场究竟占用了多少耕地、林地呢？ 有记者在北京地区的高尔夫球场作了调研。北京现有70多家球场。其中，在北京西南部的永定河畔，依次分布着银泰、东方双鹰、长阳国际、宝兴、加州水郡、思格森等17家高尔夫球场。双鹰、长阳、加州水郡等球场基本上连在一起，形成一片。这一区域被高尔夫爱好者称为北京的“高尔夫走廊”。 这些球场基本都是在永定河早已干涸的河滩上建设而成，不仅没有占用耕地，高尔夫球场还成为政府解决绿化问题的一个“聪明”选择。它们给政府省下大笔治理永定河上游环境的费用，因此得到了水利部门、环保人士的肯定。 北京西三环著名的万柳高尔夫俱乐部建设在北京绿化隔离带上。十年前的北京，经常遭受沙尘暴的袭击，政府决定在四、五环间规划一圈绿化隔离带。不过，建设如此大面积的绿化，政府承担起来很吃力。早几年前，绿地养护费的价格就达到2元/平米，而现在如果政府要自行养护绿地的话，养护费至少4元/平米。于是，万柳等数家高尔夫球场投资方找到政府洽谈：“我们告诉地方(政府)，我来帮你绿化，你来完成指标；你收到国家补贴，我另外创造税收，一年预计会多少钱，我们还提供多少就业机会等等。”在此情况下，鸿华、北辰、北湖等球场先后在四、五环一带兴建。由此，政府省下了修建、养护绿化带的大量资金，另一方面还能从球场收取高额税金，企业所得税的税率能达到25%，当时营业税高达二十几。这些都远高于一般体育项目税率。像北五环“鸟巢”附近的清河湾球场因为靠近市区，生意好，每年纳税超过2000万元。 清河湾球场是此前备受争议的一家球场。因为它的建设时间在2004年以后，即国家“禁令”发布之后。他们是如何通过审批建设的呢？当然少不了打“擦边球”的行为——因为政策的限制，开发商不得不使用绿地、体育用地、休闲公园等名义。 关键是，清河湾所在地北京马坊村村委会对修建高尔夫球场非常支持。因为球场在所在的林地养护成本很高，虽然政府每年补贴村里2元/平方米的绿化隔离带养护费，可这个价格远不够养护成本，所以林地养护效果并不好。这片地，事实上成了当地人倒垃圾的填埋场，树死得多。绿地升级为高尔夫球场后，绿化效果比原来强得多，管护、绿植都有专人做，成效很好。另外，清河湾球场每年还付给当地村民土地租赁费500万元。对地方政府而言，无论是经济账，还是社会收益，这个账怎么算都划来。 笔者服务的湖北梁子湖高尔夫俱乐部，用地原是湖心半岛的滩涂，当地交通不便，地广人稀。建成球场之前，放眼望去，尽是芦苇荡和野草灌木丛，偶有几片原生树林（球场建造时保护下来了，作球道景观，今后少买些树木）。当地几十户居民，对这片高低起伏、杂草丛生的湖湾土地无可奈何，只选了几片平整些的种些口粮，再差点的就种不用打理的苎麻，大片的都荒弃不用，几口野塘则养点鱼，大湖的鱼由政府放养，定期捕捞。当地的耕牛是自然散养的，只在耳朵上打孔做个标记，到耕田时再到野外牵回来，往往还带回来小牛，因为当地就没别的人来，牛也跑不远。村里少有青壮年，他们大多到南方或城市打工去了，只在春节才回来。球场从动工建造至今，当地的居民大多成了球场的临时工，有文化的姑娘小伙子们，则成为球僮或服务员，不必再舟车劳顿，外出打工了。球场建设时，工程机械顺便将村里的水塘和农田整理了，耕种更方便。 相信国内的许多新球场，都是这样，位于荒郊野外。事实上，太平整的土地，尤其是耕地，缺乏坡度起伏，并不适合建高尔夫球场。高尔夫球不像篮球场、足球场需要很平整，相反它讲究自然，球道可宽可窄，坡度起伏有致，更好。过于平坦的球道，一眼望穿，视觉和打球过程中缺乏趣味和技术变化，是高尔夫所忌讳的，球道一般会在树林和水塘边穿插。为了减少施工量，球场建设会尽量利用现有的地形地貌。树林和水塘，球场设计师会视作宝贝，大都会保护利用，既增加趣味和打球难度，也丰富了景观。尤其是水塘，因为球场草坪灌溉需要蓄水，会更加珍视。 高尔夫球场的用地对土地要求并不高，滩涂、荒坡、石漠，甚至盐碱地，都可以。天津的几家球场，原来就是盐碱地。山东、广东许多海边的球场，种的草可以直接用海水浇灌。不利于耕种的坡地，长不了树木和庄稼的荒地，深山老林的水库边，建设高尔夫球场正好。 海口观澜湖十座18洞球场，占地数万亩。此地虽距海口市不远，却是有名的欠发达地区，荒无人烟。这里是火山熔岩的石漠地质，地块上缺少土壤，尽是黑色的碎石、海绵状的空心石块，种不了庄稼，养不活居民。政府招商引资，为建球场和度假酒店，开发商花巨资买来了土壤，改良了土质，种植草坪和大量的树林。海口观澜将大块的火山熔岩石块作为球场景观保留下来，有的切割成片或保留原形装饰酒店和会所，比较别致的还加工成工艺品，赠送给来宾，荒石成了特色。因此，当地政府和百姓对观澜湖球场开发商感激之情溢于言表，石漠变球场，废地成为世界闻名的度假胜地，一举改变了这里贫穷落后的面貌。 众多案例表明，新建的高尔夫球场并没有占用多少耕地、林地。但要说根本没占用，那也是自欺欺人。 但这样的案例毕竟只是个案，高尔夫行业良莠不齐。在高尔夫球场的社会责任上，我们不能简单的指望球场设计师和开发商的道德、良心。相信不乏许多球场占用到耕地、林地的情况，甚至会铲大片田、毁大片林造球场。这样的球场在选址、设计之初就是错的，天怒人怨，为业内所不齿。客观的说，城市型的高尔夫球场，往往会占耕地，因为此地本就较为发达，土地已耕种出来了。而太过偏远的球场，会可能大量占用林地，球场离水源水库较近，这里往往林木茂密。出现这种情况，既有政府监管措施不到位的原因，也有开发商商业道德的问题，严厉处罚，惩前毖后自然应该。 因此，《文件》规定“对于占用耕地面积超过球场总面积50%的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法围垦河湖影响防洪安全的球场、非法占用公共资源建设的球场，相关部门和地方政府要重点督办。” 对这样的政策，大多数有良知的高尔夫业内人士是拥护和赞成的。 全国高尔夫球场占用耕地、林地的汇总统计数据应该已经完成了，希望有关部门能够发布，相信许多人都想看到的。 《文件》的第一条“清理整治的范围”，有两点。许多人士理解的是第2点，即国务院办公厅2004年1号文《关于暂停新建高尔夫球场的通知》印发之后建设的球场，约400多家。其实还有第1点，指《通知》印发之前，未按规定履行立项、规划、用地和环境影响评价等建设审批手续建设的高尔夫球场。 按《文件》规定，2004年后动工建造的球场，自不待说，在清理整治范围内；那些暗自庆幸，以为躲过追查的，在2004年《通知》印发之前兴建、营业的球场其实也会被秋后算账。他们或是规划手续审批不全，或是存在环评报告未完成的病根子，在这次高压之下，会旧病得发，会被动手术。 《文件》的第二条“清理整治原则”第1点的规定，有两点大家需要关注，一是，球场多多少少会占用些耕地和林地的，按规定占用的必须退出，进行复耕或恢复植被，这会破坏球场，各球场应提前清土地档案，做出预案，以免到时手足无措。二是，关于林地的规定中，非国家级公益林和商品林，不在规定之列。 对第2点，我们要注意的，一是“占用耕地面积超过球场总面积50%”，这是高压线，得想办法解决，以免后患。二是，许多球场建在风景秀美之地，它是不是自然保护区或饮用水水源保护区内，湖边河边的球场则要注意防洪安全的问题，大家要注意。“自然保护区”的概念弹性较大，按《中华人民共和国自然保护区条例》规定，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。如果球场所在地申报过自然保护区，不论是国家级还是省级、县级，都要小心应对。 “非法占用公共资源”，概念更加模糊，范围更加广泛，大家也更加要警觉。百度“公共资源”一词，解释是：自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。照这一概念，土地及地下含蕴藏的矿产、历史遗留物、地上所附着的植物、水源、空气等所有公共空间内未明确归属权的资源，均属公共资源。按这一政策，如若球场所占地将来会发现古墓群或矿产，需要开掘，业主是没条件提的。 《文件》第二条第2点的规定，是重点督办对象，需要取得当地政府的支持和谅解，需要小心应对。 《文件》第二条第3点，则让许多未经审报，悄悄施工或暂未营业的球场提心吊胆。瞒得了一时，瞒不了一世，球场终究要打开门做生意，被追查始终是隐忧。本次未列入清理整治范围的，到底是侥幸逃脱，还是为它日留下取缔的疾患，结论不得而知。或许先自纠自查，揩干屁股，再上动上报，争取到处罚以获得合法身份更宜。 《文件》第三条的第一段，主要是针对执法主管部门的，作为被执法者，我们并不希望有太多的部门和人员受到查处，否则我们的经营环境更加艰难。 第二段，则给人留下了许多想象的空间。 “对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并从新从高缴纳相关规费。” 这是否意味着许多“灰色地带”的球场或可正名，给他们“名正言顺”的机会呢？照文字理解，是的，只是代价相当的高。首先，这些球场要接受处罚，接着要纠正错误，并且措施到位——可能许多球道要推倒，退耕还林，重新征地改建球场，最后是缴纳规费，之后才能合法。从规定来说，的确有操作空间，也会变成现实。 按本条规定划出的路线图，对球场和当地政府而言，压力都是巨大的。退耕还林，恢复植被的成本不低，而且种了草的地已辅了厚厚的沙层，还原成耕地未必容易。对球场来说，也破坏了球场的现状，重建球道的动静太大。无论从经济，还是环保的角度，未必是好的选择。好在，政策对何为“完全纠正、整治措施全部落实到位”目前尚无具体解释。所以，那些“黑户”、“灰户”球场如果自查自纠觉得问题太大，不妨主动做些工作，利用这个条款恰可渡过“难关”。 云南省石林征用农用地，建设数千亩高尔夫球场被央视曝光，现在已关门停业。如今当地政府陷入两难境地：企业的违规行为必定要严惩，但项目是招商引资的重点项目，企业和政府已经投了那么多钱，大部分又是向银行贷的款，如何还贷？真正封门，涉及数百名村民的就业问题，还会影响到其他合法项目的正常开展。 因此，石林当地希望根据国家11部委的通知，认真整改，力争补齐手续，让项目继续下去。 位于武汉远郊某湖边的一个大型旅游地产项目，高尔夫球场建设还在有条不紊进行，只是在“禁令”和整治之下，未公开宣传。高尔夫球场利用湖湾滩涂建设，建造标准非常高，用作整体区域的休闲度假配套设施，用地性质也是旅游用地，当地政府并未禁止。 对待高尔夫球场，显然应该宜疏不宜堵。如果把已经建成的球场夷为平地显然是一种浪费。更何况，它有市场需求和益处。国土面积小于我们，人口密度大于我们的日本还有2400家高尔夫球场呢！而且，泱泱大国的中央政府，也不应借清理整治高尔夫球场之机，将之演变成向高尔夫球场变相收费，以使之漂白身份的手段。 高尔夫球场用地性质，应该是体育或旅游用地，规费不应高到那里去。 《文件》第四条的第二段，是从业者要注意的。“国家发展改革委将会同有关部门研究提出今后一段时期我国高尔夫球场建设规范发展的意见，在意见公布之前，各地要继续严格执行《通知》等有关文件要求，一律不得擅自批准和开工建设高尔夫球场项目。” 如果说第三条只是给了我们想象，那么这一条，已明确的释放出高尔夫球场建设经营有可能有条件的开放的信息，但在新政策没出台前，大家稍安勿躁，不要轻举妄动。解读这一条，那些建设中的，或即将规划建设的球场，更需要自律，国家土地政策是达摩克利斯之剑，耕地、林地还是少碰为妙。 高尔夫究竟有什么问题？媒体说的最多的有三点。第一是所谓的土地问题；第二是所谓的环境问题；第三是用水的问题以及其他会性问题，比如滋生腐败等。 关于土地问题，前面已论述的较多，再补充几点： 一、中国除了耕地以外，非耕地更多，如何让这些不适合农业和工业生产的土地——即边缘性土地，产生更多的经济和社会收益，是我们要思考的问题，这类边缘性土地其实更适合建球场。高尔夫球场占地量大不假，而且不回避的说，多多少少会占用一部分耕地或林地，但如果政策明确规定，只允许在哪类土地上兴建球场，占用耕地、林地不超过球场总面积的百分之多少，什么样的省市只允许兴建多少座球场等等，相信投资商们就不会乱动脑筋了。这如同孩子上网，家长怕孩子玩网游耽误学习的心情可以理解，但网络上也能学到好东西，更是将来办公、学习必须要掌握的技能，也是当下发展最快的产业和技术之一，不等将孩子隔离于时代发展之外，因此堵更不如疏，引导要好于严禁。毫无疑问，高尔夫对推动中国经济发展、促进改革开放起到了十分积极的作用。但是在球场数量、质量和经营管理上（尤其是草坪维护药肥的管理），也应当有限制、有控制的发展，并不是越多越好，否则影响环保等问题不说，还有可能在若干年后出样日、美同样的亏损、倒闭潮，这也是对土地资料的巨大浪费。 二、美国是全球高尔夫球运动最发达的国家，但同时也是农业最发达的国家之一。他们是如何平衡发展的呢？我们可能借鉴和研究。但一个基本前提是，他们未将高尔夫球场当作洪水猛兽或者雷区，他们在正面的、积极的思索和解决矛盾问题，并没有否定和打压。这种基本态度，我们缺乏。改革开放，就是需要改变观念，趟一个又一个雷区，相信以中国决策层的丰富智慧，完全可以解决好高尔夫产业健康发展与土地减少的矛盾问题。 中国的土地政策如同国情一样，很复杂。我们的耕地虽然在逐年减少，人均数量与发达国家比也少。但不可忽视的事实上，每年的产粮量仍在递增，而农村耕种农田的人却在减少，这种矛盾基本与高尔夫球场没有关系。许多有知识有文化的青壮年劳力都到城镇谋生，并不种田。大量的农田被弃种，这个数据如果统计出来，将是惊人的。因此，国家出台政策鼓励土地集约化耕种，提高亩产量，减少人力和资源浪费。对单户农民，国家出台了补贴政策，只要耕种了就有。与农民弃种的农田相比，与国家推行的退耕还林、退耕还湖的土地量相比，现有的高尔夫球场所占用的农田，其数量仅是九牛一毛，甚至可以忽略不计。因此，媒体犯不着一惊一乍，将耕地减少的罪恶屎盆扣在高尔夫头上。 而且，按单位土地面积产生的经济和社会效益来说，高尔夫球场应该比几亩闲田的产出更多，也更符合国家农村城镇化发展的趋势。如果将一座高尔夫球场视作建设一个小城镇——也许比小城镇的经济活力更大，高尔夫球场带活一方经济的例子比比皆是，比如春城湖畔高尔夫球场带活了昆明宜良县、观澜湖高尔夫巨大的客流（5A级景区，需要年接待量5万人以上）带活了深圳远郊的观澜镇及邻近的东莞偏远山区。作如此想，那么许多问题就好理解了。 作者：周德喜 |
