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国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。——韩非子 近来，各地纷纷清理取缔违建高尔夫球场，引起社会舆论的广泛关注。早在2004年，国务院办公厅首次对高尔夫球场建设下达“禁令”，之后的10年间，国家层面已经下达10道禁令，然而，据统计我国高尔夫球场数量从2004年的178家增加到2013年的521家，10年增长近两倍。 过去的10年禁令频频失效，高尔夫球场在中国呈现出“违法”状态下的“野蛮生长”态势，形成了异常复杂的产业链。不过，高尔夫球场建设近期有望得到遏制。本轮依法依规治理的高尔夫球场，意味着中国高尔夫球场迎来了命运的节点，地方违建与国家政策长达10年之久的博弈将宣告结束。 （据新华社、《工人日报》） 高尔夫“野蛮生长”三大主因 ●制度建设不足 刚性禁令无法满足产业规范发展要求。高尔夫运动项目本身是现代体育运动的正常项目，如建设合理、规范监管，本身并无“产业原罪”，国家也从未决定整体取消行业存在。但长期以来，调控行业发展的规范大体限于国家部委低位阶的规范性文件，也就是“通知”之类的红头文件，通常涉及的是一刀切的发展禁令。 这一规制手段固然回应了产业调整的需求，但一方面不能适应行业规范有序发展的标准规制与程序控制的法治化要求，另一方面也会对前期进入者和后期进入者造成制度性的不公平。既往的治理思路是一刀切禁止，却没有及时出台产业规范发展的正面规范，没有在规章以上层次建章立制。这一规制模式诱导产业无序发展。法治化程度不高成为无序发展的制度诱因。 ●行政监管缺位 对高尔夫项目具有监管权的国家部委多达11家，多头执法，多头监管，所谓联合执法因缺乏统一有效的权威机构或协调安排，导致执法效果大打折扣，执法过程遭遇各种地方政府和资本集团梗阻。此轮执法，发改委起到了重要的执法协调作用，但之所以可以发挥作用，根本原因还在于中央表现出了坚决整治的空前力度。 但应注意的是，对于产业规范发展和公平竞争问题，应该在禁令推进的过程中逐步有所回应，要有制定专项管理规范的行政立法计划。这样就尽可能地避免执法过程中的“选择性执法”，最大限度地维护市场公平和制度正义，最关键的是，只有这样才能“治标又治本”。 ●市场盲目跟进 资本有逐利本性，高尔夫项目的高利润率形成对资本投资者的强大吸引力。由于制度供给不足和行政监管不力，在中央重重禁令之下，各地高尔夫项目以体育公园、绿化项目、生态项目、新农村建设项目等巧立名目，各地政府亦默许配合，引发市场跟风。在违法状态下，开发商为获得立项机会，很有可能会涉及利益输送。这种产业发展模式容易损害了中央管治权威、地方政府公信力和产业竞争公平性，造成市场乱序和官商勾结腐败。 当然，从严格法治立场看，地方政府与开发商的违法合作显然触碰了法治底线。中央吸取既往执法教训，以空前力度整治高尔夫行业遗留问题，亦有合法与合理基础。不过，即使如此，对于开发商与地方政府的各自权责而言，亦需分别对待。对掩护违规项目上马并实际获得利益的涉案官员，应予以党纪国法的严肃问责。 治本之策 正式出台行业法规 激活禁令，在对过去积累的各种禁止规定进行梳理与完善的基础上，出台更权威的规范，斩断产业背后的灰色链条。当然，在整治过程中应坚持法治原则，根据具体个案中被许可人是否存在法定的“欺骗、贿赂等不正当手段”确定信赖利益的保护安排，不可搞一刀切，损害市场公平。这里往往涉及地方政府和开发商的双方过错，如有证据可证明，则行政问责与依法撤销许可就是合法行为，开发商亦不存在值得保护的信赖利益。 这里需要确认的是，开发商对于中央政策禁令以及地方政府违规许可的事实是否“明知”。这可以通过开发商在申请许可中的“不正当手段”之证据予以证明。法院亦可借此机会区别对待，形成判别开发商利益保护不同情形的司法标准。 对于明知地方政府违法并通过不正当手段获取项目许可的开发商，自然在严厉整治行列。但如果涉及地方政府以规范性文件公开招商引资或通过政府专项商谈立项等方式，实际造成了开发商对政府行政的合理程度的信赖，则其投资利益是否属于合法保护范围，需要在此轮整治中区别对待，以便在行业整顿中兼顾对投资环境与地方政府公信力的适当保护。 这里存在区别对待和进行政策性行政补偿安排的适当空间。当然，治本之策仍然是国家正式出台高尔夫行业规范发展与公平竞争的专门规范，确立行业标准和发展指引，以法治方式矫正当下的市场无序和产业地位不明的状况。 田飞龙：法学博士，北航高研院讲师 |
