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禁令之下，暗流涌动，全国几百家高尔夫球场大多是“黑户”，有四成占用耕地。疏堵之间，有没有更合适的管控策略和路径选择？ 上篇：冲动的惩罚 禁令之下，高尔夫的任何冲动都可能受到法律的惩罚 2011年6月8日上午的辽宁省沈阳市，细雨霏霏。在东陵区李相新城的一条公路旁，几个农民工正挤在一处欧式风格的岗亭下躲雨。 据了解，这原本是一家高尔夫球场的大门口，前不久，这家非法建设的高尔夫球场被依法查处，富丽堂皇的会馆等地面建筑几乎被拆除殆尽，只留下这座见证了整个事件始末的岗亭在风雨中默默矗立。 而那几个避雨的农民工，正是在此参加拆除后的复垦工作的。雨过之后，他们又各自拿起工具，走向复垦现场。 被拆的高尔夫球场 “违法违规用地案件发现容易，整改难。”国家土地督察沈阳局副局长赵育民告诉《中国地产市场》记者，近年来，他们发现一些地区土地违法违规问题依然突出，特别是违规占地建设高尔夫球场的现象有所抬头。对此，他们加大了督察、督办的力度。“在发现问题之后，我们会采取‘回头看’等方式，跟踪地方政府的整改到位情况。” 李相新城高尔夫球场就是在“回头看”行动中被拆除到位、彻底整改的典型案例。 这个案子要从两年前的一封群众举报信说起。2009年，国家土地督察沈阳局（以下简称“沈阳督察局”）接到了群众举报，检举了李相新城高尔夫球场违法占地的事实。沈阳督察局当即通过调取相关卷宗材料、与当事人了解情况、现场调查核实等方式，对沈阳李相新城置业有限公司（以下简称“李相置业公司”）建设高尔夫球场的情况进行了调查，整个案件的庐山真面目开始渐渐浮现。 时钟要再往前回拨两年。2007年5月8日，李相置业公司与东陵区李相镇前李村民委员会签订了一份《项目建设协议书》，租用前李村集体5819亩土地，建设“住宅、商业、休闲、度假、娱乐设施”等。6月，李相置业公司在未办理合法用地手续的情况下，在租用的前李村农用地上动工兴建高尔夫球场及会馆等设施。经查实，截至当年7月，实际占地1698.4亩，其中农用地1520亩（耕地983.34亩，含基本农田23亩），建设用地63亩，未利用地115亩。 “这个项目所占用土地除少量存量建设用地和未利用地外，其他大部分用地规划用途为农用地。”赵育民介绍，2009年4月21日，沈阳督察局的检查人员到现场巡察时，发现李相置业公司所建的高尔夫球场已部分建成，部分项目正在抓紧建设，高尔夫球场及各类配套设施建设已接近收尾，已建成的高尔夫会馆作为临时售楼处使用。现场一片繁忙景象，部分耕地已被毁坏。 沈阳督察局初步认定，这个高尔夫球场项目建设严重违反国家法律法规，违反土地利用总体规划，属非法占用农用地。2009年5月，经国家土地总督察批准，沈阳督察局给辽宁省人民政府发出土地专项督察《整改意见书》。同年9月，沈阳市东陵区作出解散李相置业公司的决定，要求解除其非法征用农民集体土地的协议，并对其非法建设的高尔夫球场会馆予以没收，同时责令其自行拆除高尔夫球场和其他附属设施，恢复土地原状。1个多月以后，球场西侧部分草坪被投资方自行拆除，整改面积约600亩，并种植了5000株树莓。 2011年5月19日，根据群众举报，沈阳督察局再次对李相新城高尔夫球场的整改情况进行了现场核查，发现球场并未完全按要求拆除复垦，于是向辽宁省发出《例行督察案件整改未到位情况通报》，要求整改到位。5月25日，国家土地督察沈阳局局长崔岩、副局长赵育民、副专员潘宏勇会同辽宁省副省长陈超英及其他相关部门负责人，亲赴现场，指挥拆除这一非法建设的高尔夫球场会馆，并要求对其非法占用的耕地恢复耕种。5月31日，会馆全部拆除到位。 几天后，记者来到现场，看到了本文开头的那一幕。记者还看到，雨歇之后，农民工们开着几辆小电瓶车在作业现场穿梭—那些原本应该运载富裕阶层人士和他们昂贵球具的高尔夫球场代步车，现在却成为农民工装载劳动工具进行复垦的工具车。这是耐人寻味的一幕。 高尔夫地产 如今的沈阳街头上，楼盘广告比比皆是，不少都用高尔夫作为噱头来吸引买家，诸如“豪宅尊享高尔夫”、“高尔夫私人酒店”之类的广告语几乎随处可见。 而在李相新城的违建高尔夫球场旁边，记者也看到了一排排漂亮的住宅群，巨幅广告标语提示我们，这是上置集团有限公司和新城镇发展有限公司联合投资开发的绿洲•悠山美地项目。据介绍，这是两家上市公司，上置集团是在香港上市，新城镇发展有限公司则是在新加坡上市。他们合作成立了沈阳李相新城置业有限公司来开发这一项目。 “现在，很多高尔夫球场的背后都有房地产的影子。”沈阳督察局督察一室主任刘兴广介绍，尽管社会上对高尔夫运动确实有一定的需求，但其实际需求并没有强烈到隔几公里就需要一个球场的程度。但在有些地方，一个县或一个区就有好几处高尔夫球场。以沈阳督察局近期督办整改的李相新城高尔夫球场和陨石山高尔夫球场为例，这两处球场虽然分属沈阳市的两个区，但相隔不到10公里。 “一些高尔夫球场之所以横空出世，纯粹是因为房地产开发商想借此提升所谓的楼盘档次，打造所谓高档社区，为了把房子卖个好价钱而建造的。”刘兴广说。 记者搜索资料时，发现了李相置业公司总经理茅一平早在2008年接受一家网站采访时就谈到了这一问题。据他介绍，该公司开发的绿洲•悠山美地项目定位为“沈阳首个高尔夫球景观国际社区”，是一个“综合的居住环境”，而不光是一个房地产项目。他在谈到该社区的“高尔夫卡”时表示，这个会员卡不对市场推广和销售，只有悠山美地的业主才有能享受，也就是说，只有买他们房子的人才有资格使用其高尔夫球场。 “这可能是当初楼盘项目的一个销售策略吧。” 李相置业公司市场(开发)部杨经理在电话里告诉记者，据他所知，这个高尔夫球场确实没有对外营业过。 目前悠山美地项目的房价是多少？据杨经理介绍，他们这是一个低密度的住宅区，每套房子面积约为200多平方米，现在的房价约为7000多元/平方米。那么，这一价格是高还是低呢？由于其地理位置较偏，看不到周边有其他楼盘，记者难以找到合适的参照价格。但据一位沈阳本地人说，要是让他来买，这个地方即使3000多元/平方米对他来说也嫌高了。 这个项目现在卖得怎么样？在记者的追问下，杨经理只得承认说，由于受高尔夫球场事件及相关配套设施不完善的影响，目前楼盘的销售进度确实有些慢。 记者在现场看到，绿洲•悠山美地小区已经有人入住，小区的环境和楼盘外观都建设得很漂亮，一名保安笔挺地站在大门口值勤。然而，在仅仅一条马路之隔的不远处，记者却看到另一番景象，那边也是相同造型的十几排楼房，却仍然是一栋栋裸露着水泥墙的毛坯房硬生生地杵在那里，显得毫无生气。 从沈阳房产网上，记者查到，悠山美地项目从2008年11月开始预售，截至今年6月15日，纳入网上销售总套数为716套，售出78套，仅占总套数的11%。 土地督察的威力 “高尔夫球场跟我没有一毛钱的关系，我也完全不了解高尔夫球场有经过报批这一说。”杨经理表示，他只负责经手住宅小区土地有关事项的报批，“住宅是有合法手续的。” 赵育民告诉记者，李相新城高尔夫球场使用的所有土地都没有依法获得批准，均采用以租代征方式使用土地。 所谓“以租代征”，就是通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡等法定义务。 “这严重违反了《土地管理法》的有关规定。”赵育民解释道，《土地管理法》第四十三、四十四条明确规定了，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。而李相镇前李村委会与开发商签订《项目建设协议书》，非法出租农民集体所有土地使用权用于高尔夫球场建设，则严重违反了《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。 在李相新城高尔夫球场的复耕现场，一位农民工告诉记者，这片土地他们已经整理好些天了，至于什么时候完工，他们也不清楚。 “现在有一部分地已经种上了树和农作物，我们还将继续督促开发公司履行承诺彻底整改。”沈阳市规划和国土资源局东陵分局局长助理兼执法监察大队长毛宏涛对记者表示，“这片地已经完全不可能再建成高尔夫球场了，只要不从事非农建设，就可以纳入流转范畴，至于如何规划其用途就要看企业自己的安排了。” 记者还了解到，沈阳市东陵区本着“既处理事，也处理人”的原则，去年已对相关责任人进行了相应处理：对东陵区区长给予行政记过处分，常务副区长受到降职处分，原李相街道办事处主任和前李村委会书记都分别受到相应处分。 企业则遭受到了经济损失。“据保守估计，他们至少要损失4000多万元。”有知情人士向记者透露。 除了李相新城高尔夫球场这一重点督办的违法占地案件外，近期沈阳督察局还制止并督促查处了另外两起违法占地建设高尔夫球场案件：一是沈阳市沈水湾高尔夫俱乐部有限公司非法占用土地73.62公顷建设高尔夫球场案件，二是黑龙江省齐齐哈尔市非法占地违规建设高尔夫球场案。 “这3个案件，根据违法占用耕地多少，我们分类提出了督察意见，有关地方政府拆除1宗，没收1宗，停建1宗，”赵育民告诉记者，违法违规占地建设高尔夫球场的案件仍将是他们接下来的重点督察目标，“特别是非法占用耕地的案子，一经核实，我们绝不手软、绝不姑息，而且一定跟踪督办，整改到位。” 前不久，国家土地副总督察甘藏春在回答媒体记者提问时表示，从2004年开始，高尔夫球场的建设是作为暂停的禁止性项目。目前，总的方针应该是先清理、后规范，先挖渠道、后放水。在正式的规范性文件出台之前，新建任何高尔夫球场都是禁止的，都是违法的。 这意味着，禁令之下，高尔夫的任何冲动都可能受到法律的惩罚。 下篇：出路在何方 无论是堵是疏，有几个原则似已基本成为共识：耕地红线不能碰，农民利益要保障，规划一定要先行，生态环境要保护，审批程序要严格，监督管理要到位。 惩罚并不是政策的目的，那么，接下来的问题必然是：现状如何？冲动缘于何故？禁止是唯一对策吗？还有没有别的选择和出路？管控的原则、目标和实现路径是什么？尤其是土地，面对高尔夫球场动辄上千亩的大胃，土地的管理模式能否接受这全新的考验和挑战？ 本刊记者通过采访，试图梳理出高尔夫的现状和问题，并为其未来的出路画出一个更清晰的轮廓。 问题一：占地现状如何？ 首先要搞清楚的是家底，是全国高尔夫球场的数量。遗憾的是，到现在为止，还没有一个明确的官方统计数据。唯一有据可查的是，2004年2月26日，时任国土资源部副部长寿嘉华表示，截止到当年1月，国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。 “据我们的不完全统计，目前全国已有400来家俱乐部，共计600来个18洞高尔夫球场，自2004年以来，全国每年平均新增60多个球场。”北京林业大学教育与研究中心主任韩烈保教授告诉《中国地产市场》记者。 而中国高尔夫行业组织朝向管理集团最新发布的2010年度《朝向白皮书—中国高尔夫行业报告》则显示，目前我国境内只有西藏尚未建有高尔夫球场，全国营业中的高尔夫设施总数为395家，折合约490个18洞高尔夫球场。还有的报道声称，包括练习场在内，我国已有上千家高尔夫球场。 “我们的统计数据来源于全国各省市在营高尔夫球场的草坪总监，应该是比较准确的。统计并不包括练习场，因为一些小练习场占地才两三万平方米，规模太小。”韩烈保表示，“不过，从占地面积小、可以机动灵活地利用地形方面来看，我国应该大力提倡这种小规模的练习场。” 据了解，国际上高尔夫球场一般在60～100公顷之间，我国大多数标准18洞高尔夫球场占地则在70～80公顷，也就是说，一个18洞高尔夫球场占地约为1000亩。 “这样算来，我国600来个高尔夫球场，总占地面积大约为60万到70万亩，”韩烈保说，“这一占地面积相对而言是比较小的。”他列举了四个理由：一是我国各类开发区的总面积加起来，是高尔夫球场总面积的60倍；二是我国高尔夫球场占国土总面积比例是较小的，如日本、韩国和美国的高球场数量分别大约为3000、400和20000个，分别占国土总面积的5.4‰、3‰和1.67‰；三是我国高球场占用的大多是未利用土地；四是高球场绝对都是绿地，不过是在绿地的功能上增加一种打球的功能，同时还能增加税收、就业等经济功能。 那么，目前高尔夫球场占用耕地的情况怎么样？ “据我们调查，大约有42.6%的高球场有占用耕地的现象，但是占用多少的程度不同，”韩烈保说，“只有极少数的球场占用耕地面积超过球场面积的50%，没有一个高球场全部是占用耕地建成的。” 韩烈保表示，所有高球场都要在草坪底下铺一层沙子和砂石，完全没必要占用良田，占用耕地反而会导致成本增加，因此，他表示，“为了提高土地的利用效率，应该提倡高尔夫球场建在不可利用的土地上，如荒山、荒地、河滩地、垃圾场等。” 问题二：扩张原因何在？ 韩烈保统计过，2004年国务院刚开始明令禁止新建高尔夫球场时，全国有高球场170多个，2009年增加到500多个，发展到现在已有600余个。以北京为例，当时的20多个球场如今已在有关部委的眼皮子底下扩展到了60多个。 “你可以去北京周边的高尔夫球场看看，一到周末人满为患，这说明什么？”韩烈保对记者说，“说明社会有需求。” 那么，社会的需求究竟有多大？ 2010年度《朝向白皮书》的调查和测算显示，我国本年度高尔夫核心人口数从上年度的30万人增至33.3万人，增幅为11%。 一份来自互联网上的统计显示，2009年我国拥有高尔夫消费人口120万人，年均增长30%；有消费能力的人口约2000万，年均增长20万人成为潜在的高尔夫消费群。未来10年中，如果全国城市人口中有2‰的人打高尔夫球，则将有约1000万之众。 韩烈保则给出了自己的理解，他认为，只要是中产阶层，月收入在8000元以上，爱好高尔夫运动，就都是潜在需求者。“如果一个中产阶级还打不起高尔夫球，那是不正常的。” 除社会需求之外，体育因素也是高尔夫产生扩张冲动的一个重要原因—高尔夫球已进入2016年第三十届奥运会和2013年第十二届全运会。 但是，也有专业人士认为目前我国高尔夫的消费和需求并没有想象中那么大。“很多高尔夫球场是在亏本经营，这说明需求还不是足够大。他们之所以能维持，完全是靠房地产开发。”湖南长沙一位高尔夫球场经理田柏（化名）告诉记者。 从某种意义上来说，地方政府招商引资的冲动和房地产开发商借高尔夫球场为楼盘项目“镀金”的冲动也是造成高球场越禁越多的重要原因。在国家土地督察沈阳局局长崔岩看来，当地方政府招商引资的冲动与开发商的投资冲动达成一致时，高尔夫球场就成为一个重要的“突破口”。 问题三：政策是堵还是疏？ “政策宜疏不宜堵。”韩烈保毫不隐讳自己的观点。 据朝向集团发布的报告称，目前已有的几百个18洞标准高尔夫球场中，绝大部分是以郊野公园、绿化带、度假广场等名目立项建设的。 “目前大多数高尔夫球场都没有人们通常认为的所谓正式‘审批手续’，都是‘黑户口’，因为没有地方可以上户口，”韩烈保说，“但没有一家球场没有工商营业执照、不缴纳各种税收的，你说它们合法不合法？” 韩烈保认为，由于需求客观存在，而禁令之下没有出口，于是就演变成了形形色色非常态的“高尔夫怪现象”，反而不利于管理。对于目前的社会需求和高尔夫球场的现状，各有关部委一定要下去认真做详细的调查研究才行，“制定法律和政策一定要有依据，不能因为害怕给高尔夫松绑会导致滥开口子而不作为。” 问题是，在明令禁止的情况下，每年还新增60多个球场，如果给高尔夫球场放行，会不会造成更多的地方借高尔夫球场的名义占地、“圈地”？ “这不是高尔夫的问题，而是管理上的问题。” 韩烈保的回答很干脆，“地方政府应该为老百姓提供更多的运动、娱乐、休闲方面的选择，而不应被认为是利益的获得者。” 崔岩则认为，对于高尔夫问题应该疏堵结合。“如果能够把高尔夫球场的建设及用地纳入规范化、法制化轨道，这样可能更利于管理。” 崔岩认为，要做到规范化管理，需要注意以下问题。首先，高尔夫作为一种体育运动，已经成为奥运会正式比赛项目，可以适度加以提倡，改变一味禁止的做法，但要把这项运动普及到普通百姓，而不应成为贵族的专属运动；其次，规范化的高尔夫球场要符合土地利用总体规划，不应占用耕地，而且还要以不破坏林地等生态环境为前提，即使要占耕地，也应该严格限制其占耕地的面积和比例，并且做到占补平衡；再其次，要统筹规划，合理布局，严格审批，为高尔夫运动合理、合法地使用土地制定规范，做到有法可依，同时必须依法依规按程序用地；最后，还要加强监管，防止趁机搭车、弄虚作假，严防政策在执行过程中走偏、失控，防止少批多占、占用耕地和浪费土地资源等现象发生。 问题四：需求都要满足吗？ 韩烈保根据现有的球场数量推算出目前能容纳的高尔夫消费者人数，“600个球场，按每个能接纳1000人算，经常打高尔夫球的人在60万人左右，加上一些外围因素，也就在100万人左右。” “这对于社会的需求而言，是远远不够的。”韩烈保表示。 那么，该有多少个球场才合理？ 韩烈保说，他根据土地保有量、水资源、人均国民生产总值、人均收入、国内生产总值等多个指标进行测算，得出的结果是，到2015年全国应有高尔夫球场1100个左右，到2020年应该有2000～2200个，到2050年则应该有6000个高尔夫球场。 “换句话说，也就是每个省会城市应该有4～5家高球场，每个地级市有1～2家，这是理想的数量。” 韩烈保说。 记者简单测算了一下，如果按照这一目标，到2015年，全国高球场占地将达约130万亩，2020年则将翻番，2050年更将超过700万亩。“按现在的政策情况看，这个目标是很难达到的。”韩烈保承认，政策将是影响高尔夫球场规模的最主要因素。 “不过，规划也要根据需求来制定。”他举海南省为例，作为国际旅游岛，现在海南全省只有23个高球场，这显得有些不够用，“有些人说要建100个，我看目前也要不了那么多。”因为赴海南消费的季节性强，而海南本地人很少消费高尔夫。但他同时认为，北京的球场近期可以增加到100个以上，远期则可以建300个以上。这也是基于需求考虑。 《朝向白皮书》曾指出，高尔夫三分天下的基本格局没有改变：珠三角地区、环渤海地区、长三角地区的球场占全国球场总量的60%以上，打球轮次则占全国打球总轮次的80%以上。发展势头迅猛的高尔夫旅游板块（如海南、云南）还没有对这种格局产生太大的影响。 “因此，各地有必要因地制宜地制定各自的高尔夫球场发展规划，不能盲目攀比和贪多求大。”韩烈保表示。 也有专家认为，我国的经济发展和土地总体情况与欧美等发达国家并不一致，因此，不能完全按照他们的高尔夫有关指标来套用我国的国情。“还是要按照有保有压的思路进行有秩序、可持续的发展。”也就是说，并不是所有的需求都应得到满足，毕竟，目前高尔夫还只是一项少数人参与的运动。 问题五： 土地管理如何应对新挑战？ 在采访过程中，谈到规范管理，无论是堵是疏，有几个原则似已基本成为共识：耕地红线不能碰，农民利益要保障，规划一定要先行，生态环境要保护，审批程序要严格，监督管理要到位。 “耕地红线绝对不容许触碰。”韩烈保说，大的原则必须坚持，绝不能在法律上为高尔夫单独开口子。他说，占用耕地的高球场一旦建成后，要想拆除复耕，难度是非常大的，在经济上也未必合算。此外，《土地管理法》规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷（525亩）、其他土地超过70公顷（1050亩）的，要由国务院批准。高尔夫球场也应该严格遵守这一规定。 另外，目前全国高尔夫球场的土地性质极其复杂，如果要清理规范，将给国土资源管理部门提出新的挑战。 田柏告诉记者，目前有些高尔夫球场是以房地产开发项目为主要目的通过招拍挂获得的土地，这是“大产权”；还有一些所谓“小产权”的土地则是从农村集体组织租来的，也就是本文上篇提到的“以租代征”。这些土地将来如何处理，将极大考验有关管理部门。 此外，还有一些土地来源更加蹊跷。沈阳市规划和国土资源局和平分局局长罗洪飙告诉记者，沈阳督察局例行督察时发现的一起非法占用河边滩地建设高尔夫球场案件中，经营方没有经过土地部门的批准，但是，他们却持有水利部门颁发的许可证。 这意味着，在政策“疏”和“堵”的博弈中，一些新问题必将浮出水面。 高尔夫球场至今仍位列国土资源部和国家发改委联合下发的《禁止用地项目目录》中。如果继续堵，那么，如何解决越来越多的违法问题和“擦边球”现象？已有球场怎样才能整改到位？如果疏导，那么现有球场的用地性质如何界定？将来又该采取何种方式供地、用地？招拍挂出让，还是划拨，抑或租赁？ 韩烈保建议，除了个别土地可以采用招拍挂出让方式外，高球场土地应该主要采用租用和政府指定供应的方式供给，以降低成本，并适当建设一些公共球场。而田柏则从经营者的角度认为，通过招拍挂获得的土地在产权上更有保障，只是政府有必要在地价上予以相应控制，或者控制高球场的占地面积，“比如，400多亩地也可以做成一个小球场，不一定要建得很大很豪华，也不需要占用耕地，这符合节约集约用地的宗旨，否则反而会偏离高尔夫运动本身的目的。” 按国土资源部的规定，宗地出让面积不得超过下列标准：小城市（镇）7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷。业内人士认为，无论是继续禁止还是予以疏导，高尔夫球场用地问题都应该引起有关方面重视，予以专题研究。 韩烈保还建议，高尔夫球场可以纳入土地利用总体规划，实行动态的中长期规划管理。另外，在高球场的审批方面，应该由一个部门牵头，多个部门联合审批，增加难度没关系，但一定要严格审查、规范管理。 “总之，规范政策应该尽快出台，并且给已建成的600来个球场一个说法，该罚的罚，该鼓励的鼓励。比如占用耕地比较多（超过50%）的，就应该严厉处罚，而成功改造垃圾场、盐碱地的，则应该予以鼓励。”韩烈保表示。 日前，国家发改委等11部委下发通知，联手开展全国高尔夫球场综合清理整治工作，占用耕地面积超过球场总面积50%的球场成为督办重点。值得关注的是，通知还指出，对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由有关部门为其重新办理相关手续，并重新缴纳相关规费—疏堵之间，未来的路标似已隐现。无论如何，都该是时候出手了，为了让高尔夫不再盲目冲动。 |
