高尔夫球场规划建设的若干问题 ——苏格兰的《高尔夫球场及其相关发展》及借鉴 On the Issues of Planning and Developmentof Golf Courses ——with Introduction of "Golf Courses and AssociatedDevelopment" in Scotland 文刘艳 赵民 引言 1984年，我国大陆的第一个高尔夫球场——中山温泉高尔夫乡村俱乐部在广东中山三乡建成。自此以后，高尔夫球场在中国开始大量建设。时至今日，在北京已建设有24个高尔夫球场；在胶东半岛至少已建设了6个高尔夫球场；而在广东，高尔夫球场多达70个。据统计，目前我国的高尔夫球场（包括在建而没有完工的球场）已达到219个。还有调查报告认为我国已建和在建的高尔夫球场数量在500～1000个之间。不论到底有多少，我国出现了高尔夫球场的建设“热”已是不争的事实。2004年1月，国务院办公厅发布了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，使高尔夫球场的兴建热潮降了温。但事实上，我国的高尔夫球场建设仍以各种名义在不断地进行。 中国有多少人打高尔夫球，现阶段是否需要普及高尔夫球运动，需要建设多少高尔夫球场，高尔夫球场的规划和建设应该如何控制和引导？许多问题需要回答。
1 苏格兰的高尔夫运动及球场规划建设政策
1.1 发展现状 （1）苏格兰的高尔夫运动发展现状 苏格兰是高尔夫球的故乡，高尔夫的英文“Golf”在苏格兰方言中是“击、打”的意思。高尔夫球运动自15世纪在苏格兰源起以来，至今已有600多年的历史。世界上第一家高尔夫俱乐部诞生在苏格兰的爱丁堡。自1860年举办首届英国公开赛算起，现代高尔夫球运动已历经145年的发展，是现代体育运动中发展最快的项目之一。 苏格兰的高尔夫球场不仅服务于本国，同时它还是世界顶级的假日高尔夫球目的地。今天，苏格兰人均18洞球场的拥有率为1/12900，其密度超过了英国的任何一个地区，在世界上也少见。以苏格兰的圣安德鲁斯为例，它只是一座3万人口的小镇，却拥有7个高尔夫球场。每年有26万游客前来苏格兰打高尔夫球，为苏格兰带来1亿英镑的经济收入。苏格兰将在2009年承办著名的莱德杯赛事，根据官方的调查报告，78%的苏格兰人对此持期待态度。 （2）苏格兰的高尔夫球场建设 截至2001年底，苏格兰有553个高尔夫球场，其中70%是18洞球场（见表1、图1）。另外，还有约68个发球练习场。过去10年内新建的高尔夫球场超过了100个。 表1 苏格兰球场分类一览 资料来源：A Porfile ofGolf Scotland Research Digest,no 99.By Scotland 2002.10 图1 苏格兰著名高尔夫球场的分布
1.2 高尔夫球场规划建设的政策体系 英国是最早进行城市规划立法的国家，也是城市规划体系最为完善的国家之一；而苏格兰的规划体系既有着英国规划体系的共同特点，还有着自己的特色。其规划政策体系主要由《国家规划政策导则（》NPPGs：National Planning Policy Guidelines）、《规划建议要点》（PANs：PlanningAdvice Notes）和《告示文件》（Circulars）所组成。 苏格兰关于高尔夫球场及其相关发展的政策和条例在各个层面的文件中都有所阐述。其中主要包括《乡村和绿带发展条例》，《农业土地发展条例》，《环境评估条例》；此外在NPPGs和PANs中都有对于高尔夫球场建设的详细论述，如《体育、休闲运动与开放空间》（Sport, Physical Recreation and Open Space）,《居住用地》（HousingLand），《乡村发展》（Rural Development），《乡村新住宅的选址与设计》（Sitting & Design of New Housing in theCountryside），以及《高尔夫球场及其相关发展（》Golf Courses andAssociated Developments）。这些条例和政策对高尔夫项目的发展有着多方面的指导要求，在规划审批中有着重要的作用。例如: （1）在乡村和绿带发展方面提出：政府非常重视城镇绿带的保持和维护，政策鼓励在现有居住点的合适位置建设新的住宅；在绿带中的开发活动将受到严格的控制。绿带的功能之一就是为城市提供休憩娱乐的场所，包括在适当的地段建设高尔夫球场。 （2）在住宅用地方面提出：住宅政策中包括了高尔夫球场和住宅用地的相关政策指引，要求发展商在开发与高尔夫相关的住宅时考虑到周边的景观，住宅布局要处理好巷道和绿地，保留一定的开放空间，确保周边的居民不会受到高尔夫飞球的干扰等等。 （3）在农业用地和农场的多样化方面提出：在乡村地区关闭一部分农场及推进经济多样化的政策；规划应当顺应乡村经济发展，同时能兼顾保护农村风貌；引入一些适合乡村的开发项目，其中包括高尔夫球场。 （4）在环境评估方面提出：环境评估包括了风景特色、森林覆盖、水体和湿地及动植物栖息地等要素，特别是对敏感的草地和灌木植被的环境影响评价。对高尔夫球及其相关产业的发展做环境影响评估是一项关键性的工作。
1.3 《高尔夫球场及其相关发展》（PAN43）的主要内容 PANs，即“规划建议要点”，是政府对于规划项目或某一特定设施建设的政策文件，主要是起指导作用，包括提供好的范例和其他的相关信息。这种“规划建议要点”可以随着实践的发展不断调整或改进，可以说是一种较为灵活的滚动式的政策指导。与条例和导则相比，“规划建议要点”更为表明其引导性而非规定性，因而在操作实施中有着很大的灵活性。 在苏格兰的“规划建议要点”中，将高尔夫球场及其相关发展的问题专门列出，形成了《高尔夫球场及其相关发展》的规划建议要点分篇。该要点主要为发展商、地方规划当局及其他相关团体提供系统而专业的规划建议，使相关各方在商讨新高尔夫球场的选址，道路定线和设计及设施的细节问题时，有一定的准则。但“规划建议要点”仅作为参考，不具有羁束性。《高尔夫球场及其相关发展》涉及的内容十分广泛，除了罗列一些高尔夫的发展现状以外，主要是关于高尔夫球场发展的规划问题、球场的设计和建设问题等。
（1）分析高尔夫球场发展的现状 《高尔夫球场及其相关发展》在开始部分主要介绍了苏格兰高尔夫球场的发展现状，包括各个地区球场的数目、类型及运营方式。同时对于苏格兰近三年内新建的高尔夫项目进行统计分析，为开发商、政府部门和规划师提供诸如各地高尔夫发展的需求量、服务半径等数据，引导未来高尔夫球场的发展。 ① 关于场地的提供：分析苏格兰现有高尔夫项目的情况和人们打高尔夫球的需求，指出公共高尔夫球场以及练习场的缺乏状况（在所有的18洞球场中，有284个是私人的， 46个是公共的；在9洞的球场中， 117个是私人的，19个是公共的）； ② 关于新建设的项目：详细提供已经批准的和在建的高尔夫球场项目的情况，这些数据对于新的球场投资建设决策有重要意义； ③ 关于场地使用和容量：提供公用场地和私人场地的使用方式和使用负荷差异的信息；根据经验数据，建议高尔夫球场的服务半径以10公里为宜； ④ 关于需求特征：提供一些基于经验研究的建议，如：“离主要的需求中心越近，人们到达高尔夫场地的距离就会越短”，“大部分需求来自于人口密集的中心地区”，“高尔夫球玩家对于‘乡村俱乐部’之类的设施的需求是有限的”等。
（2）阐述高尔夫相关用地的开发规划问题 《高尔夫球场及其相关发展》介绍了一些关于高尔夫项目的商业附带开发，以及球场周边的交通问题。 ① 高尔夫球场周边附带的商业开发 在苏格兰的一些高尔夫球设施供大于求的地区，高尔夫项目开发经常会伴随一些商业开发。由于在这样的地区单纯经营高尔夫球场往往会亏损，在这种情形下附带进行商业开发，有助于平衡球场经营的财务困难。在“规划建议要点”中对高尔夫项目建设的投资方式和融资渠道给予了若干具体建议，包括在建设初期实行开发商和地方当局的共同负担，从皇家高尔夫俱乐部获得资金和贷款，从运动和艺术基金会获得资助等。 越是复杂的开发，其给排水及其他基础设施的费用就越高。这种高额的资本投入如果仅仅通过相关联的房地产开发收入来加以平衡，往往会导致房地产的过度开发，从而削弱高尔夫球场的主要职能。当一个高尔夫球场与诸如酒店、会议中心、乡村俱乐部、别墅等其他一些功能项目混合开发时，可能会出现因过度开发而导致的环境品质的损害。针对这种情况，“规划建议要点”提出了要求开发商和规划人员注意的问题，要求从多个方面考虑，平衡各方利益。 ② 高尔夫球场周边的交通问题 高尔夫球场周边的道路需要有足够的容量来容纳预期的车流量。乡村的路网标准有其特点，规划当局应当预先协商，确定合适的路网建设标准，以适应不断增长的交通需求。高尔夫球场和发球练习场应当靠近公交路线。据粗略的估计，在周末的高峰时段，一个18洞球场每小时将有50辆汽车出入。另一些调查显示，大约一半打高尔夫的人在上午10点以前到达。但在夏天，周末的高峰时段大约在下午4：30～5：30；而去发球练习场的练习者中有超过三分之一的人约在下午6时到达。一个18洞球场所需的停车位大概在100～120个之间，这个数字是按夏天最高峰日的人车关系计算得出的。 在很多案例中，一个球场配100个车位就很充分了，可满足一年中绝大部分时间的停车需求。新造的具有旅游服务功能的高尔夫球场，其停车位的容量应以吸引的最大游客量来决定。在这种情况下，这种额外的停车问题不一定要求通过设置“正规”的停车场来解决，但必须符合规划部门所制定的停车标准。
（3）提出高尔夫球场建设的规划设计要点 高尔夫球场的设计要点涉及三个方面的内容，即选址和维护、自然遗产、文化遗产及历史性景点。此外还建议发展商和规划机构应当听取球场设计方面的专家意见。 ① 选址和维护：“规划建议要点”中提供了非常详细的设计建议，包括如何通过高尔夫项目的环境建设措施使城市边缘的环境退化区，或那些由于工矿业导致环境破坏的地区得以改观。要点还给出了实例，如Airdrie的Gartler球场原来是一个垃圾填埋场，Dora球场原来是一个煤矿生产地。在那些因为球场项目而使环境得益的地方，将有可能通过进一步的改善计划而使环境得以进一步改善，并进而吸引其他的开发投资。 ② 自然遗产：详细的引导建议中包括要求“因地制宜”，体现地方的景观特色、文脉和自然地理特点；同时要求考虑场地的多种休闲用途，以及种植成本和日常维护的经济性，特别是要“减少杀虫剂和土壤添肥剂的使用，从而减少污染”。 ③ 文化遗产和历史性景点：高尔夫球场的建设活动会对古迹带来严重的影响。这些活动包括填挖方、给排水、植树、修路等。因此要求在动工前，对于历史遗址应当有准确的鉴别。
2 我国高尔夫球场建设的若干讨论 2.1 我国高尔夫活动发展的现状和趋势 目前全世界约有0.57亿高尔夫人口；特别是在美国和英国，高尔夫球较为普及，产业化程度很高。全世界的高尔夫球场超过4万个，其中美国占59%、欧洲占19%、亚洲占12%、其他地区占10%。 高尔夫市场蕴藏的巨大商机让许多人心动，进入这个行业角逐的商家不断增多。在广东省，已经建成的18洞以上的高尔夫球场达70个；在上海、江浙地区，高尔夫球俱乐部、度假村已达26家。据有关人士介绍，当前我国已经建成的高尔夫球场有195个，另外还有500至1000个球场正在建设或计划要建设。 总体而言，近十年来我国的高尔夫球场的数量发展很快，但实际上打高尔夫球的人数并非如球场那样成倍上升。 有人匡算，在未来十年中，如果我国4.5亿左右的城市人口中有千分之二的人打高尔夫球，则中国的高尔夫球人数将有近1000万之众。如果按照美国打球人数与球场数量的比例关系，则中国未来十年需要建8000个球场及练习场。 有调查资料表明，目前我国高尔夫俱乐部的入会人数每年以10%的比例在增长。而中国到底有多少高尔夫消费人数，则有很不同的估计。据一些媒体公布的数字，中国目前的高尔夫球消费人群约为100万，也有报道说已达到450万。但据有关中国高尔夫发展的分析，目前中国大陆地区的高尔夫球人口应当不超过20万。这个数字，是按照平均每个球场有1000个每年打20场球的会员而逆向推算出来的，而实际上很可能还达不到这个数量。可以看一下海南的情况，海南是中国高尔夫发展的重点地区之一，现有开业运营的球场l1家，但海南本地的打球人口不超过500人。 根据2003年1月美国国家高尔夫基金会（NGF）的报告，该国的高尔夫场地接近1.6万个，高尔夫人口达2474万人，约占人口总数的9.74%；2000年高尔夫产业的产值达620亿美元，占国内生产总值的0.6%。而真正令高尔夫运动普及的是公众球场，美国80%的高尔夫球场是粗放化管理的公众高尔夫球场，收费最低的只需几美元一场。 在我国，由于经济社会发展的总体水平还很低，特别是人均土地资源的拥有量大大低于西方发达国家及世界的平均水平，所以我国高尔夫运动的普及必定是有限度的，高尔夫球场的集约化建设，以及多建一些小型公共球场和发球练习场应是发展的趋势。
2.2 我国高尔夫球场建设的特征及原因分析 （1）球场建设盲目求大 根据国际规范，18洞高尔夫球场的标准长度为5900～6400米左右，宽度没有限制。建造一个18洞的球场一般需要60～80公顷（900～1200亩）土地，一个36洞的场地至少需要130公顷，而且需要有相当部分为平地和低坡地，这样必然要占用一些适合耕种的土地。一些城市相互攀比球场规模，在已建成的球场中，30公顷以下面积的寥寥无几；大部分球场都大于18洞，36洞以上规格的球场也不断出现。这不仅造成了土地资源的极大浪费，对生态环境也构成了压力。究其原因，主要在于一些城市的领导认为建设高标准的高尔夫球场有利于提升城市的形象，有助于招商引资；而开发商则是利用高尔夫球场来“圈地”并以低地价来开发高档房产。 （2）球场低效益运营，但建设量有增无减 高尔夫球场的征地面积大，加上场地施工、会馆建设投资等，总建设费用少则上亿元，多则达数亿元；开业后每年的数千万元维护费用，再加上员工薪水，现金流量极为可观。而球场的收入主要是会员的会费、打球费用和餐饮服务收费，以打球者每人每天花费600元计，一年必须接纳数万人次才能使财务持平。据业内人士透露：“单独以球场运营而实现赢利的球会，全国不过五到六家，比如北京的国际、深圳的沙河、中山的温泉、东莞的长安，目前中国的高尔夫球场60%都处于亏损的状态。 然而眼下高尔夫球场尽管亏损却兴建热潮不断高涨。深入探究，不难看到大部分投资商都试图以开发高尔夫球场及其附属设施为名，将圈下的土地转化为房地产项目用地，期望随后的房地产开发不但能平衡球场经营的财务状况，同时还能赚取高额利润。 （3）球场类型单一导致高尔夫项目的“贵族化” 在我国，绝大部分高尔夫球场都是属于会员制的“私人”俱乐部，公共球场只有一家，高尔夫运动在我国尚不是作为一种普通体育运动在发展，而是呈现典型的“贵族化”趋向。而在西方的一些发达国家，高尔夫运动已是极为普及和平民化（见表2—3）。 表2 中国、苏格兰高尔夫运动参与者社会阶层比较 表3 中国、苏格兰高尔夫球场类型比较 （4）球场建设的环境问题 绿草如茵的高尔夫球场，看似能美化环境，实际上往往对生态环境是利少弊多。随着我国高尔夫运动的不断发展，高尔夫球场建设带来的环境问题逐步突出。高尔夫球场占地广，植被单一，而且高尔夫球场耗水量大，再加上每年喷洒在高尔夫球场草坪上的农药多达50多种，会造成水体污染。更严重的是，单一的草坪和草种不利于生态平衡，在长时间的累加后会形成负面效应，因而不能简单地将高尔夫球场看成是绿地。对于缺水的城市，则更应慎重考虑球场的选址和规模，
2.3 明确我国高尔夫运动及球场建设的政策引导 （1）加强对国际经验的研究和借鉴 英国的城市规划经过百年发展，其体系已很完整、成熟，值得我们研究和学习。除了规划编制、规划立法外，其“规划指引”、“规划建议要点”等，作为一种“事先”的、非常简明的政策文件系列，在规划管理运作中具有积极的意义，是中央政府主管部门指导和规范地方的具体开发建设活动的重要手段。 如何加强事前的政策指导，已是我国规划和建设管理工作亟待研究和解决的问题。以高尔夫项目为例，虽然在我国已经有了20余年的发展历史，且球场项目的数量一直在上升，但一直缺乏明确的产业政策和行业规范。高尔夫球场在土地审批、建设规划等方面没有系统的国家层面的政策和技术规范，往往是认为“出了问题”或有了大的偏差以后才用行政命令的方式来加以“事后”管理。例如，2004年1月国务院办公厅《关于暂停新建高尔夫球场的通知》指出：“一些地方高尔夫球场建设过多过滥，占用大量土地：有的违反规定非法征占农民集体土地，擅自占用耕地，严重损害了国家和农民利益；有的借建高尔夫球场名义，变相搞房地产开发。”因而决定“暂停新的高尔夫球场建设”，并要求“清理已建、在建的高尔夫球场项目。” 各地纷纷建设高尔夫球场，并非偶然，有其内在原因和必然性，这是一件有着持续性并具有较大影响的建设活动，因此国家有关部门要有明确的、稳定的政策，要有完善的规划和设计引导。以苏格兰的官方政策文件——《高尔夫球场及其相关规划》而论，其价值不仅在于其技术内涵的参考性，更在于政府主动作为的启示性。
（2）建立明确的政策指引体系 我国需要有明确、详细的有关高尔夫运动发展及球场建设的政策和法规，而不是在出现了严重的不良情形后才用行政手段加以禁止或整肃。事后的补救是必要的，但更为重要的是事前的政策规定和引导。 国务院办公厅在《关于暂停新建高尔夫球场的通知》中要求：“发改委要会同国土资源部、建设部、环保总局、体育总局、旅游局等部门，抓紧研究提出规范、引导高尔夫运动和设施建设健康发展的措施意见。”为落实这一要求，本文建议在宏观的发展政策层面、中观的行业管理层面及微观的选址及规划设计层面分别制定规则或提供指引。
① 发展政策 对于我国的高尔夫运动发展要有一个总体的政策导向。是将高尔夫球看成是与其他体育运动一样的项目而同等对待，还是将其看成是一项较为特殊的体育、休憩活动而加以特别管理，必须要明确。基于我国的经济社会发展水平和土地等环境资源的约束条件，建议对高尔夫球场项目的发展施以严格的控制。 总体政策明确后，还要考虑区域发展的实际条件。一个地区的高尔夫球场的建设数量、标准和规模，要视地区的功能定位、土地和水资源状况，以及经济社会发展水平及外向度等条件而综合地确定。 为了满足公众的需要及适度普及高尔夫运动，应控制球场的类型。在城市的体育用地规划中，合理布置公众性的高尔夫球场；在城市建设用地紧张的地区鼓励建设小型化的球场及独立的发球练习场。 苏格兰体育运动协会关于野外运动的政策指导文件建议高尔夫球场与户外运动、国家公园等结合起来，通过统一的规划，实现资源利用的最优化。而我国的高尔夫球场一般严格禁止穿越和进入，形成了大片仅供少数人专享的隔离区域。这种规划和管理方式在资源利用的效率和公平性方面都有问题，对此要有政策上的引导。
② 行业管理 由于高尔夫项目在我国的起步较晚，因此在很多方面的法规文件中没有将高尔夫项目单列。而随着高尔夫产业的不断发展，行业性管理的脱节也日益明显。因此，需要建立和健全相关的行业发展和管理政策。 要健全高尔夫球协会及其管理制度。中国高尔夫球协会建立的时间还不长，虽然已做了大量的工作，但建设与管理标准和规范的拟定工作才刚起步。2004年12月成立了行业标准起草指导委员会和专家委员会，组织起草各项标准，如：高尔夫球场选址立项可行性研究规程，高尔夫球场建设项目环境评价通则，高尔夫球场草坪建造规范，高尔夫球场环境质量监测规程，高尔夫球场农药安全使用标准，高尔夫球场肥料施用规范，高尔夫球场土壤肥力测定标准方法及评价指标，高尔夫球场草坪管理标准，高尔夫球场规划设计、施工建造、草坪总监资格认证体系，高尔夫球场评级规程等。 要制定与高尔夫球场相关联的房地产开发政策。在我国，很多高尔夫球场都附有房地产项目的“捆绑”开发；甚至以高尔夫球场建设为名，低价圈地大搞房地产开发。高尔夫球场的建设引发出一些关联设施和项目的开发建设，有其必要性和合理性，但对许可的关联开发的内容、数量、建筑体量和容积率等要有具体规定。特别是要明确，高尔夫球场与居住物业是属于不同性质的开发项目，不能以“捆绑”的方式使用土地和实施开发。即使球场周边适宜搞一定量的房产开发，也要区别用地性质、分块供地及赋予相应的规划条件。 高尔夫球是一项体育运动，但在中国目前属于高消费活动，营业税率高达20%，是夜总会等高档娱乐场所的税赋标准。高尔夫球场建设和经营的高投入，加上高税收，迫使球场收取高费用，致使中国几乎没有公共球场，同时也在一定程度上导致了高尔夫球场和房地产捆绑开发的普遍状况。因此，有必要进一步研究和优化高尔夫球的税收政策，尤其是对公共球场与私人会员制球场要区别对待，采取不同的税收政策。 在环境保护领域，要制定关于高尔夫球场建设的专项法规及技术规范。引导高尔夫球场的投资商树立环境保护的观念，避免因单纯追求利润而破坏高尔夫运动的公众形象。在环境评估方面，应重点评估那些附带有房产和娱乐项目开发的高尔夫球场建设项目，这类项目会对环境产生较大的影响。开发商和规划专家应根据环境评估的结果，对有关的环境问题制定相应的解决方案。 ③ 选址及规划设计 高尔夫球场的占地面积大，对其建设用地和选址要慎重处理。要引导将使用期已过的垃圾填埋场、废弃地、闲置地等作为优先考虑的选址用地，辅以优惠税收等政策引导措施。 要明确高尔夫用地的用地类型。目前在我国的城市总体规划及详细规划中，有将高尔夫球场列为绿地的，也有作为体育用地的，也有单独列出的。在建设用地的国家标准中应明确高尔夫球场的用地类型性质。如果是公共性开放空间，必须保证面向社会大众开放。 要规范和健全高尔夫球场设计市场。目前国内球场的设计、建设市场混乱，缺乏资质和标准认定，引起建设市场恶性竞争和混乱。高端市场完全由国外设计、建设公司掌握，国内企业缺乏竞争力。为了改变这种状况，要明确高尔夫球的政府主管机构，加强部门间的合作，吸纳高尔夫从业人员和专家意见，参照国际经验制定符合中国国情的高尔夫球场建设标准体系和高尔夫球场设计、建设的资格认证体系，推出行业规范，使高尔夫球场的建设有章可循。 强调高尔夫球场特色的创造。我国是一个自然景观资源和人文历史资源丰富的国家，这些因素应当被考虑到球场设计中去。在确定球场的功能时，要考虑球场的多种休闲用途；对土方平衡及种植设计，要有投资—效益的综合考量。在这些方面都应有具体的指引或建议。
3 结语 改革开放以来，我国高尔夫球场发展迅速，对完善体育设施，开展高尔夫运动发挥了积极作用，但也出现了一些突出的问题。高尔夫球既是一项体育运动项目，又因其消耗的环境资源多、建设造价大、消费高而成为一项颇有争议的商业开发活动。本文认为，根据我国的国情，借鉴国际经验，对于我国的高尔夫运动发展及球场建设问题，应在宏观的发展政策层面、中观的行业管理层面及微观的选址及规划设计层面分别做出规定或提供指引，从而更有效地解决目前所存在的种种问题。 作者简介： 刘艳，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生。 赵民，同济大学建筑与城市规划学院教授，城市规划系主任 | 
