高尔夫与环境及荒地改造
邹玉川（全国政协委员、国家土地局原局长）
在中国（2008珠海）高尔夫高峰论坛上的发言

女士们、先生们、朋友们：
大家好。

论坛组织者要我就高尔夫球场建设用地问题做一个发言，但目前国家对高尔夫球场建设是禁建项目，也就是不供应土地，在这种情况下，谈球场用地难免有点不合时宜。而组织者一定要我讲，这就有点为难了。不过这次是论坛、研讨会，谈点个人观点，我想也不至于给大家形成和中央政策唱反调的印象。

下面我谈两个问题

一、过去高尔夫球场建设的用地情况

我国改革开放之后，国家禁建之前，全国大多数省、市陆续建设了一批高尔夫球场。应该说有了这一批球场，对推动我国的高尔夫体育运动，对促进参与者的体育锻炼，提高人们的身体心理素质，起了不小的作用。我本人也是受益者之一。我想在座的参加这一运动的球友们也有同感。所以我认为有条件的人，特别是老年人打打高尔夫球对自己身心锻炼是很有好处的。我讲这段话的意思是想用我的打球的经历说明我对这项运动的态度，为什么先表这么个态度呢？因为在上个世纪九十年代初我开始打球的时候，大家都知道在内地不少人对这项运动看法很不一致，可以说是众说纷纭。当时有人并不认为这一项运动是对参与者的身心健康有益；对社会也无害的体育运动，有的误认为是国家禁止公务员参加的运动。其实国家规定是公务员不能用公款消费去打球这当然是对的，不仅不能用公款打球，动用公款搞其他的体育运动也不能说都对吧！当然职业运动是另一回事了。

实事求是的讲，我们这些人打球也花不了多少钱，所需一些费用基本上都是事业有成的老总们，特别是球场老总们给予帮助和支持的，这是他们对我们这些老年人的关心，对老人事业的支持，我看这也应该是构建和谐社会的内容。在此，我对关心、支持我们的老总们表示衷心的谢意。

下面我介绍一下国家禁建之前高尔夫球场建设的用地情况。

据2003年有关部门调查，全国共有球场近300个，总用地面积47万多亩，当时已建成的是140多个，在建的近70个，拟建的70多个，后边这140多个现在也已基本建成，这些球场建成后所起的作用前边已简述，这里不再重复。从这批球场建设中，也还是存在一些问题，大体有以下三个方面。

一是球场分布不均衡，地区差异明显过去建成的球场，在全国分布不均衡，地区差异显著，个别地区球场密集，主要集中在华南、华北和华东地区至今西北地区有的省一个球场也没有，其他省区很少（自治区），当然分布不均衡的原因和当时的经济社会发展程度有关，但在少数地区过于集中，其他地区极少或没有，对将全国开展这项运动会受到影响。
 
    二是高尔夫球场平均用地面积过大。从建成的球场看，每个球场平均用地面积是1650多亩，这当然是偏大了些。球场用地面积过大的一个重要原因是房地产用地和球场用地混在一起了。

三是禁建前建的球场占用了相当数量的耕地。在开始建球场时，实事求是的讲保护耕地观念还是比较薄弱的，所以建设中占用了一部分耕地，甚至是高产基本农田。据全国调查，全国球场建设占用耕地平均占球场面积的30％多。有的球场占的全部是高产基本农田。

四是，供地方式不规范，多头批准立项和用地，缺乏统一的程序，有的还存在违法违规的现象。这方面不多讲了，过去政府和有关部门查处了不少案件，新闻单位也报导了不少，大家都知道，当然这里边情况比较复杂，有的早批过的，有的人对我说，这还是你在位时批的。我在位时批了很多用地报批件，我也记不清了，不过我要提醒的是法律有明文规定：批准用地之后两年不建，要无偿收回的，你要再建，有关部门要查你，我可替你承担不了全部责任，所以我奉劝同志们，还是令行禁止的好。当然中央一再强调保护土地特别是保护耕地的大环境下，违法用地的情况比我在位大不相同了。特别是国家建立督察制度以来，国家设立总督察，全国设立了九个督察局，这个机构是代表国务院督察地方各级政府的。这里我说句得罪人的话：土地违法的主体是政府不是用地者。大家想，没有有关政府点头和参与，哪个老板敢到农民那里去拿地。

我这话可不是打击一大片，大部分地方政府还是按法规办事的。这里只是指那些违规、违法批地的。所以说建立督察制度后，对有的地方违规、违法批地起了不小的约束作用。这是我讲的第一个问题。

刚才我讲了，现在高尔夫球场是不供地的项目。这已经是印在国务院文件附件目录中了。我谈设想是在如果解禁以后怎样建设，我再强调一下，是解禁以后的设想。

我想随着经济社会的发展和需要，随着保护土地的形势的好转，对建高尔夫球场的解禁不是没有可能的。这里大家可能有个疑虑：我国人这么多可利用地有这么少，现在耕地也只有18.2亿亩了，已经逼近红线，能好转吗？我在全国政协七月份的常委会专题会上有个发言（历有为书记在场）去年11月30日在深圳召开的一个高层研讨会我也讲了我的观点，关键是走什么路，以什么样的指导思想去用地。这里我简要讲几句，提供些数据，以求能给大家点希望。今后用地应该也必须走节约集约的路子，深度挖潜，充分利用大量的现有的闲置、空闲和利用率不高的建设用地。据统计2004年我国就近400万亩闲置、空闲和批而未供土地，据后来调查，这个数字不是减少而是还在增加。这是一个数字。再就是提高土地的利用率，潜力更大。大家知道上海的土地的利用率是比较高的，但它按不太高的标准提高土地的利用率之后，仅工业用地一项还能腾出5000万亩土地。实践证明：做的好的工业区产出提高几倍甚至几十倍，这就等于增加了几倍、  几十倍的土地。还有农村居民点用地潜力也很大。随着经济社会的发展，新农村建设的开展，居民点逐步适当集中还可腾出大量土地，据有关研究单位调查，仅江苏一个省最终能腾出300万亩土地；还有土地整理和开发，土地整理原国家土地管理局在江苏搞过试点，通过对农田重新整理后可增加5-10%的耕地，土地开发我也做过调查，仅沿海荒地开发利用起来就可增加3000多万亩耕地，胜利油田已经搞了10万亩的暗管排盐，把荒地变成耕地，投入不大效益很好。以上数字加起来是多少，至少是一亿多亩的土地，这些做起来当然要有过程，要时间，我们用地不是一下子就用那么多吧。如果按这个路子走，建球场还应给点吧，球场用地在用地总量中占不了多大比例，再建300个按1300亩一个计算还不不到50万亩，现在关键是要按着科学发展观的要求去做，转变用地观念，把用地方式由粗放型转变到节约集约的路上来，同时要把观念从土地换资本，转到资本换土地上来。我上边讲的挖潜、整理、开发，都需要投入。过去靠出让土地为各地积累了大量资金和资本（有几万亿我说不清，反正不少）现在到了资本换土地的时候了。这段话的意思想给大家点希望，不知目的达到没有？

现在再讲如果解禁以后球场建设用地问题。我想即使解禁后球场建设还是要在严格保护耕地的前提下进行，下边讲三点想法。

一是今后如果允许建高尔夫球场，首先要做好规划。

做什么事情总要事先有个统筹安排，这就是规划，建球场也不例外。规划不仅仅是解决球场分布不均衡的问题，更主要的是考虑经济社会均衡发展和保护耕地问题，因此，在土地利用和城市发展规划的框架内，做好球场建设的规划至关重要。

二是今后的球场建设基本不要占用耕地，更不能占用基本农田。

据预料，如果今后允许建高尔夫球场，主要是也只能供给荒地和未利用土地，如果政策再宽松点，还可以利用一些疏林地和疏草地。这也要符合林草方面的规划。有的同志要问没有上述土地怎么办？这样的省份不多。如果确实是这样，那就要争取，在批准可做为建设用地的各项规划范围内，为球场建设争取一席之地。

三是球场建设应和房地产分开立项报批。

目前很多球场用地和高尔夫球场用地混在一起，把房地产用地也算在球场用地的帐上，所以显得用地规模过大。可能有的同志会想到，目前球场经营利润很小，有的还亏损，就靠房地来补贴，分开报批如果是一家投资者，也不影响辅助球场吗？我倒想，今后球场建设还是多建设大众化的球场，这样投入会少些，管理费用也不会太大。这样既有利于更多的人参与，也有利于改变人民认为打高尔夫球是一种奢华运动的观念。

今天就讲这么多，不妥之处请指正。

祝论坛成功。

谢谢大家。